马光远：着急出台房产税，是剪羊毛，还是降房价？

“两会”在即，各种关于房地产税（官方已经将其改名为房地产税，后面统一为房地产税）的消息不绝于耳，有来自官方的一句带过，有来自媒体的不断热炒，也有来自一些专家的背书。我相信，有关部门也好，媒体也好，选择在这个时点不断讨论房地产税的问题，用意是非常明白的。那就是为房地产税的出台疏导舆论。我甚至看到某个税法专家说，房地产税的草案已经完成，就等着进入立法程序了。

事实上，自中国房地产进入2000年后第一轮热潮开始，房地产税就进入了公共讨论的视野。但是，这么多年来，围绕的焦点问题却没有改变，仍然是：为什么征收，如何征收，对那些房子征收，征收房地产税能否遏制高房价，征收有没有合法性，征收之后房地产领域的相关税收如何处理，房地产税与土地出让金的关系如何，等等。这些问题，不仅仅是一个学术问题和税收问题，更涉及到依法征税原则的贯彻和政府对公民财产权利上设置任何税负如何不确保民意反弹的公共政策话题，因而备受各界关注。

可以说，如果从最初的物业税的讨论和设计开始，围绕中国房地产税的讨论已经快10多年了。从政策设计者最初的初衷而言，当初讨论房地产税改革，一是通过税收手段抑制房地产投资和房价，二是为了对中国繁杂而无效的“不动产税收”体系动大手术，进行归并和改革。我国现行的涉及房地产的税收包括房地产税，城市房地产税，城镇土地使用税，土地增值税，耕地占用税，印花税，营业税和所得税等10种税收，再加上五花八门的各种收费，使得中国房地产领域不仅税种多，税负在各个环节分布不均，而且相当不规范。基于此，为了完善国内房地产开发和交易环节税费，十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”。可见，房地产税最初的公共政策目标和定位是一个“改革”问题，是一个整体设计问题，而绝对不是为了增加政府的收入和调控房价。

从改革的视角而言，通过对房地产领域现存的各种税费的规范和调整，在总体税负不改变的情况下增加多套住房持有环节的税收，减少或者取消交易环节的一些不合理的税费，通过设置合理的房地产税收体系给房市以明确的制度预期，以保房价稳定，并使之成为地方的主要税源，这个大方向没有任何问题。然而，问题的关键是，如果每一次对于房地产税的讨论或者推行试点，都以地方政府的财政收入、房地产市场的兴衰和宏观经济的基本面作为风向标，则无疑使得房地产税本身就具有极其明显的急功近利的目标。比如，对于房地产税，地方政府会将其作为创收的新的增长点，民众会对房地产税寄予遏制房价的厚望。这种急功近利的思维，不仅会误导民众预期，也会引发开发商等利益相关方的激烈的反对，最终会使得房地产税的设计会陷入不伦不类，不明不白，说不清楚的尴尬境地。比如，公众对于房地产税如何征收、征收对象、征收目的以及房地产税与土地出让金的关系等等都出现了很大的分歧。在这种情况下，我个人坚持认为，房地产税的当务之急绝对不是在各种条件不具备的情况下匆匆出台一个不成熟的方案，而是回归“改革”的共识，摆脱“功利主义”制度思维的桎梏。本着完善中国房地产税收体系，促进房地产健康发展的目的，讨论中国房地产的基本制度设计问题。在此基础上，明确房地产税的基本内涵、基本架构和设想，化解分歧和疑虑。最起码，应该回答清楚五个问题：

第一，房地产税征收的目的是什么，这是制度设计者必须回答的第一个问题。是为了抑制房价，抑制投机，还是为了给地方增加稳定的收入税种。在房地产税的征收目的上，笔者反对那种含糊不清的“与国际接轨”之类的站不住的理由。从国际上征收房产税的国家看，绝大多数都是把房产税作为地方税，目的就是为了地方财政收入，而且真正来自于民用之于民。在征收目的上，我们必须明确究竟为了什么。因为这个问题很重要，这个问题涉及到以后房地产税究竟如何用的问题。我们现在似乎不好意思承认是为了地方财政的考虑，而是总让老百姓期待这个税可以降房价，从而取得舆论的支持。就制度设计的初衷而言，制度设计者到现在为止都无法说清楚房地产税的政策目标究竟是什么，是完善房地产税收体系，还是为了抑制高房价？要完善税收体制，就要在征收房地产税的同时，大幅度的取消其他的税费，而要抑制高房价，就不应该针对居民个人，而应该对那些拥有三套以上住宅的，还有别墅等豪宅的征税，或者对炒房者直接征收暴利税。在以上种种的疑问得不到制度的回应的情况下，强行推行房地产税甚至搞扩大试点，不仅无法抑制房价，反而会引发更多的不公平。

第二，房地产税与房地产领域其他税收的关系如何。2003年，中国对房地产税进行改革之初，基于控制房价和完善税制的目的，提出将现行的房地产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税以及房地产开发领域的各种收费和土地使用权出让金等税费合并，转化为房地产保有阶段按年统一收取的物业税（即现在的房地产税）的思路。然而，前几年关于房地产税的改革，无论是重庆、上海的试点，还是总体思路，却悄然转换成“增税”的思维。只谈房地产税，不谈合并或者取消其他的税费。从国际比较的角度看，我国房地产税税费不仅不算低，而且很高，与房地产开发和交易有关的税费高达十多种。在这种情况下，房地产领域税费改革应该在维持现有税负水平的基础上，调整结构，而不是只强调征收房地产税，但对于其他税费却不进行调整和清理。如果房地产税的改革只是增加一个新的税种，而不是对中国现有的不合理的税制进行彻底的改革和重新的设计，这样的改革则无异于在本来已经很重的税负基础上，再加税，而在购房者对房价没有任何话语权的情况下，这样的税收最终会转嫁给购房者的头上。因此，房地产领域的税费改革应在维持现有税负水平的基础上，调整结构，而不是只强调收税，却不理会其他税种。如果贸然开征，意味着房地产领域的税负将更重。这显然和十六届三中全会的原则不一致。

第三，房地产税和土地出让金的关系如何。这是各界最为关注的问题。众所周知，中国房地产领域最大的特色是“房权”的无限性和“地权”的有限性。建立在公有制基础上的中国房地产产权，可谓患了严重的精神分裂症：土地只有70年的产权，而房子却拥有无限期的产权。这在制度设计上直接导致房地产税的改革“借鉴”国际经验就成了一句空话。在中国的房价里面，土地的出让金占了很大的比重，用老百姓的话说，所谓的住房产权不过是70年的长期租赁权而已。在国际上，没有任何一个国家，对于一个制度设计上有严重残缺的财产征收财产税的。如果要征收，起码应该对“土地”和“房产”进行分割，这在现实中是很难的。因此，要征收所谓的房地产税，要么改变土地制度，实现土地权属的绝对拥有，要么对房子的产权进行人为的分割，否则，就无法自圆其说。因此，在房地产税扩大试点的时候，应该明确回答，征收房地产税后，土地出让金是取消还是照收？如果既收土地出让金，又收房地产税，这种一层又一层的“剪羊毛”，和“增加民众的财产性收入”的大政策，是否背道而驰？

第四，房地产税能否起到降房价的作用？从理论及欧美等国的实践看，建立在土地权属永久基础上的房地产税作为持有环节的税收，通过增加房东的持有成本而能够促进房价的合理回归。但是，这种房价的回归并不是各国征收房地产税的直接目的。笔者研究了很多国家的房地产税征收目的，大多就是为地方征收提供最主要的财政收入，特别是，各国的地方政府，在征收房地产税时，制度设计上尽可能的不引发房价的剧烈波动。但是，由于中国房地产市场的长期畸形发展和制度的不健全，中国的房地产税在设计之初，就背负其让房价回归的政策使命。但实际上，就房价的简单逻辑而言，影响房价的因素非常多，供需关系、土地制度、投机因素、货币供应等等，都可能成为影响房价的因素。房地产税本身可能会影响房价，但不会成为影响房价走势的决定性因素。因此，寄希望于用房地产税来遏制高房价，甚至用房地产税来代替限购等抑制投资投机的措施，都是房地产税难以承受之重。

最后，房地产税的征收范围，起征点是多少？哪些房产应该减免，税率如何设置，等等。中国一些热点城市的房产价值已经很高，动辄千万，即使按照1%征收，每年也不是一个小数字。

有专家说，房地产税的征收没有硬的法理障碍，如果真的没有，这几年我们在争论什么？退一万步，即使不讨论上述障碍，目前中国实行房产税的条件并不具备，我们到现在为止连中国有多少房子都没有搞清楚，更不用说搞清楚每个家庭有多少房子了。不动产的统一登记是前提，住房全国联网是确保公平的关键。如果首套房免征，一些有门路的一定能想办法把自己名下多余的房子转到别人名下，如何防范这些不公平？恐怕还没有办法。

从物业税，到房产税，到房地产税，从十六届三中全会到十八届三中全会，房地产税的讨论已经多年，但进展并不大，一些关键问题仍然处在停滞阶段，没有破局。即使房地产税这个名字。说实话，到现在为止，也没有一个权威部门出来解释，和房产税有什么区别，为什么以前叫房产税，现在叫房地产税。在这样的情况下，怎么能“着急”出台一项攸关民众重大财产权利的法律呢？

美国首席大法官马歇尔曾经意味深长地指出：“征税的权力事关毁灭的权力。”房地产税是一项重大的改革工程，其影响遍及政府、开发商和每一个民众。对此应严密论证，科学评估，慎重推行，而不能为了某种极其功利主义的目的而急于推出。更不能在土地卖得差不多的情况下，为了地方财政问题而仓促退出。对于房地产税的目的，房地产税的设计，房地产税的具体制度细节都还存在巨大分歧的情况下，贸然征收不仅会危害公民的基本产权，而且会影响政策的合法性。亚当斯密也言：“毋庸置疑，无法无天的征税，不管是平时还是战时，不管是征收国民财富的一半或者两成，皆为人民的反抗提供了正当的理由。”这些先贤的话，我们还得听，还得借鉴，还得敬畏啊。